Inteligência Não Tem Dono: A Lição Americana para o Debate Brasileiro

Por Eliel Teixeira

O debate brasileiro sobre o novo Marco da Inteligência, atualmente materializado no PL 6.423/2025, levanta uma questão muito maior do que a disputa institucional entre Polícia Federal e ABIN: A quem pertence a inteligência?

A experiência dos Estados Unidos oferece uma resposta construída não apenas por doutrina, mas também por erros — alguns deles extremamente caros.

Antes do 11 de Setembro: informação em silos

Antes dos ataques de 11 de setembro de 2001, os Estados Unidos já possuíam uma das estruturas de inteligência mais sofisticadas do mundo.

CIA, FBI, NSA, componentes de inteligência das Forças Armadas e inúmeras outras organizações coletavam e analisavam informações dentro de suas respectivas áreas de competência. O problema não era simplesmente falta de informação. O problema era que informações relevantes estavam dispersas entre diferentes instituições e nem sempre circulavam entre elas.

A Comissão do 11 de Setembro demonstraria posteriormente que diferentes partes do governo americano possuíam fragmentos de informação que, quando observados isoladamente, pareciam insuficientes, mas que poderiam adquirir significado muito maior quando analisados conjuntamente.

Era o problema dos chamados “stovepipes”: silos institucionais nos quais informações permaneciam presas às organizações que as produziam. Os Estados Unidos pagaram um preço altíssimo por essa fragmentação.A resposta não foi criar um monopólio.

Após o 11 de Setembro, poderia parecer lógico concentrar ainda mais a inteligência americana em uma única organização. Mas não foi esse o caminho escolhido.

A resposta foi construir uma arquitetura capaz de conectar organizações diferentes sem necessariamente eliminar suas competências individuais. O FBI continuou sendo FBI. A CIA continuou sendo CIA. O Departamento de Defesa continuou possuindo seus próprios componentes de inteligência. Polícias estaduais e locais continuaram exercendo suas respectivas atribuições. Mas uma transformação fundamental começou a ocorrer:

as fronteiras institucionais não poderiam continuar funcionando como barreiras automáticas à informação.

Essa talvez seja uma das maiores lições da reforma americana pós-11 de Setembro. Do “need to know” ao “need to share”. O compartilhamento de informações tornou-se uma prioridade nacional. Joint Terrorism Task Forces aproximaram agentes federais, policiais estaduais e policiais locais. Fusion Centers passaram a conectar governos estaduais e locais ao ecossistema nacional de informações.

Programas como os Terrorism Liaison Officers (TLO) ampliaram ainda mais essa rede, permitindo que profissionais posicionados fora das tradicionais agências de inteligência contribuíssem com observações potencialmente relevantes. Isso inclui não apenas policiais.

Dependendo da estrutura local, bombeiros, profissionais de emergência, integrantes de setores responsáveis por infraestrutura crítica e parceiros do setor privado também podem participar desse fluxo de informações. A razão é simples: nenhuma agência consegue estar em todos os lugares.

Um policial realizando uma abordagem pode observar algo que jamais chegaria diretamente ao conhecimento de uma agência federal. Um bombeiro realizando uma inspeção pode identificar circunstâncias relevantes. Um profissional responsável por infraestrutura crítica pode perceber uma anomalia que, isoladamente, parece insignificante.O objetivo não é transformar todas essas pessoas em agentes de inteligência.

É permitir que informações relevantes possam entrar em um sistema capaz de avaliá-las, correlacioná-las e, quando necessário, transformá-las em conhecimento acionável. Democratizar a informação não significa democratizar poderes Essa distinção é essencial.

A experiência americana pós-11 de Setembro não significa que qualquer policial possa realizar uma operação clandestina de inteligência. Também não significa que um bombeiro possa conduzir uma investigação criminal ou que um analista possa exercer poderes policiais simplesmente porque recebeu determinada informação. Existem autoridades legais, competências, procedimentos e mecanismos de supervisão diferentes.

Portanto:

Observar não é investigar.

Coletar informação não é necessariamente produzir inteligência.

Analisar não é processar criminalmente.

Compartilhar informação não transfere autoridade legal.

É perfeitamente possível ampliar enormemente a participação no fluxo de informações e, ao mesmo tempo, manter limites rigorosos sobre quem possui autoridade para executar determinadas ações.

Inteligência não pertence à CIA — nem ao FBI

Outro aspecto importante do modelo americano é a inexistência de um monopólio institucional sobre a inteligência. A CIA é apenas um dos componentes da comunidade de inteligência americana.

A Defense Intelligence Agency (DIA) produz inteligência voltada às necessidades da defesa.

A NSA possui competências próprias relacionadas à inteligência de sinais e segurança cibernética. O FBI possui responsabilidades de investigação federal, contrainteligência e segurança nacional. As Forças Armadas mantêm seus próprios componentes de inteligência. Outros departamentos federais também possuem estruturas especializadas.

Isso ocorre porque nenhuma organização possui simultaneamente todas as fontes, conhecimentos, autoridades, presença territorial e especializações necessárias para compreender todas as ameaças enfrentadas por um Estado moderno.

A inteligência funciona melhor como ecossistema, não como propriedade institucional.

E o que isso ensina ao Brasil? O PL 6.423/2025 representa uma oportunidade importante para estabelecer regras mais claras para a atividade de inteligência brasileira. Também existem preocupações legítimas sobre os limites dessas atividades. A Polícia Federal e entidades representativas de delegados têm questionado dispositivos que poderiam permitir à ABIN utilizar técnicas consideradas invasivas em situações relacionadas, por exemplo, ao terrorismo e ao crime organizado.

A preocupação merece ser discutida. Inteligência de Estado e investigação criminal não são a mesma atividade. Definir quem pode requerer determinada medida judicial, realizar uma interceptação, conduzir uma investigação criminal ou executar uma operação sensível é essencial para proteger direitos individuais e impedir abusos de poder. Mas existe uma segunda questão que não pode ser confundida com a primeira: Definir quem possui autoridade para agir não significa definir quem é dono da informação.

É justamente aqui que a experiência americana se torna particularmente relevante para o Brasil. Competências delimitadas. Informação compartilhada. O Brasil não precisa escolher entre delimitação de competências e integração da inteligência. Pode — e deve — fazer as duas coisas. É possível estabelecer rigorosamente quais instituições possuem competência para investigação criminal, inteligência estratégica, contrainteligência, defesa, segurança pública ou operações sensíveis. Ao mesmo tempo, é possível construir mecanismos para que informações relevantes circulem entre essas instituições.

Essa é uma das principais lições deixadas pelos Estados Unidos após o 11 de Setembro: fronteiras de autoridade são necessárias; fronteiras de informação podem ser perigosas. Uma organização pode não possuir autoridade para agir sobre determinada informação e, ainda assim, ser exatamente aquela que primeiro terá contato com ela. O policial também faz parte desse ecossistema. Esse ponto é especialmente importante para profissionais de segurança pública. O policial que trabalha diariamente nas ruas possui uma capacidade de observação que nenhuma agência nacional consegue reproduzir em escala.

Isso não transforma automaticamente o policial em analista ou oficial de inteligência. Mas transforma a atividade policial em uma potencial fonte de informação extremamente relevante. Foi justamente essa percepção que contribuiu para aproximar, nos Estados Unidos, organizações policiais locais, estaduais e federais do sistema de compartilhamento de informações relacionado à segurança nacional. O mesmo raciocínio pode alcançar outros setores.

A informação relevante pode nascer na inteligência.

Pode nascer em uma investigação.

Pode nascer em uma patrulha.

Pode nascer em uma ocorrência atendida pelos bombeiros.

Pode nascer dentro das Forças Armadas.

Pode surgir no setor privado.

O desafio do Estado moderno é construir um sistema capaz de identificá-la, avaliá-la e encaminhá-la para quem possui competência para analisá-la ou agir sobre ela. Inteligência é função, não status.

Existe ainda uma dimensão cultural que merece reflexão.Em determinados ambientes policiais, o termo “inteligência” adquiriu uma espécie de prestígio próprio. Trabalhar na inteligência pode ser percebido como ingresso em uma atividade mais sofisticada, reservada ou até superior às demais funções policiais.Essa percepção talvez seja alimentada pela própria cultura popular, que durante décadas transformou o profissional de inteligência em personagem quase mítico. James Bond e Jason Bourne certamente são representações fictícias, mas ajudaram a construir no imaginário coletivo uma atividade cercada de exclusividade, segredo e poder.

Na realidade profissional, inteligência é muito menos cinematográfica — e muito mais funcional. Na experiência americana, inteligência constitui uma capacidade essencial para a segurança pública, mas não representa uma categoria superior de policial. Patrulhamento, investigação, operações especiais, perícia, inteligência e tantas outras atividades cumprem funções diferentes dentro da mesma missão institucional. Para a polícia, inteligência é sobretudo uma ferramenta para melhorar decisões e orientar ações.

Quando o policial de patrulha, o bombeiro, o profissional de infraestrutura crítica ou outro integrante do sistema passa a contribuir com informações relevantes, isso não “dilui” a inteligência nem transforma todos em oficiais de inteligência. Ao contrário.Reconhece que a qualidade da inteligência depende da qualidade e da diversidade das informações que alimentam o sistema.

O profissional especializado em inteligência continua sendo necessário para avaliar, integrar, analisar e contextualizar essas informações. O que desaparece é a ideia de que participar do processo depende de pertencer a um clube exclusivo. Talvez essa seja outra mudança cultural importante para qualquer sistema moderno de inteligência: Inteligência não deve conferir status. Deve produzir conhecimento. Seu valor não está em tornar especial aquele que a produz, mas em tornar melhor a decisão de quem precisa agir.

O erro não está em definir quem pode agir

Essa talvez seja a distinção mais importante para o atual debate brasileiro.

O erro não está em definir quem pode agir.

Essa definição é indispensável em um Estado democrático.

O erro está em confundir autoridade para agir com propriedade sobre a informação.

Quando uma instituição passa a enxergar determinada informação como exclusivamente sua, surgem novamente os silos.

E quando silos se tornam cultura institucional, fragmentos importantes deixam de ser conectados. Os Estados Unidos aprenderam essa lição da maneira mais difícil.

O desafio do novo Marco da Inteligência

O debate sobre o PL 6.423/2025, portanto, não deveria ser reduzido a uma disputa sobre quem ganhará ou perderá competências. Existe uma questão estratégica muito maior.

Que arquitetura de inteligência o Brasil pretende construir para as próximas décadas?

Uma arquitetura baseada em instituições que protegem suas informações e competências como territórios exclusivos? Ou uma arquitetura na qual diferentes instituições possuem atribuições claramente delimitadas, mas conseguem compartilhar informações e produzir uma compreensão comum das ameaças? A experiência americana não oferece um modelo perfeito. Muito pelo contrário. Ela oferece décadas de erros, abusos, reformas e novas correções. Mas talvez justamente por isso ofereça uma lição particularmente importante: Competências devem possuir limites. A informação precisa possuir caminhos.

Porque inteligência eficiente não depende de uma instituição saber tudo. Depende da capacidade do Estado de conectar aquilo que instituições diferentes sabem separadamente. E talvez essa seja a pergunta mais importante para o Brasil neste momento: Queremos decidir quem será o dono da inteligência — ou queremos construir um sistema no qual a informação certa consiga chegar à pessoa certa, no momento certo e dentro da lei?