POLÍCIAS COM ESTATUTO CIVIL NA EUROPA: LIÇÕES COMPARADAS DE ALEMANHA, ITÁLIA, FRANÇA, ESPANHA E PORTUGAL

Por Felipe Murta Timponi e Philipp Miller

RESUMO E INTRODUÇÃO

Quando se debate a modernização da segurança pública no Brasil, um dos temas centrais é a estrutura organizacional e funcional das polícias. A discussão frequentemente gira em torno de como as nações desenvolvidas organizam suas forças de segurança de natureza civil (não militarizada) e como estruturam suas carreiras do nível operacional até a alta direção.

Ao contrário do modelo dual e estritamente funcional adotado no Brasil — no qual o patrulhamento ostensivo e a investigação criminal são divididos entre duas instituições distintas (Polícia Militar e Polícia Civil) —, a maioria dos países europeus adota arranjos em que as polícias civis exercem tanto o policiamento preventivo/ostensivo quanto a investigação criminal, ou distribuem o território em modelos duais geográficos.

Abaixo, apresenta-se uma análise aprofundada sobre a estrutura, atribuições e carreiras das forças policiais civis de cinco nações europeias: Alemanha, Itália, França, Espanha e Portugal.

1.  QUADRO COMPARATIVO E DIRETRIZES GERAIS DOS MODELOS EUROPEUS

Para compreender a organização da segurança pública no continente europeu, cumpre destacar duas regras estruturais dominantes:

1.     Inexistência de separação rígida por função: Na maioria dos modelos, tanto a polícia civil quanto a militarizada realizam patrulhamento, investigação, fiscalização de trânsito e atendimento direto ao público.

2.     Divisão por critério territorial: Onde coexistem duas forças principais, a Polícia Civil atua predominantemente em centros urbanos e metrópoles, enquanto a força militarizada ou gendarmeria assume a responsabilidade pelo interior, zonas rurais e malhas rodoviárias.

Alemanha: Modelo 100% Civil e Descentralizado

●              Landespolizei (Polícias Estaduais Civis): Atuam em 100% do território do respectivo estado federado (cidades, interior e áreas rurais). Unificam o patrulhamento ostensivo e a investigação de crimes de menor e média complexidade na Schutzpolizei (SchuPo), e a investigação dedicada exclusivamente a crimes graves e complexos na Kriminalpolizei (Kripo).

●              Bundespolizei (Polícia Federal Civil): Jurisdição em todo o país, concentrada em

fronteiras, aeroportos, estações e malhas ferroviárias. Atua na segurança, controle migratório, patrulhamento e investigação.

●              Bundeskriminalamt - BKA (Polícia Criminal Federal): Atuação nacional focada em

inteligência, antiterrorismo e combate ao crime organizado, sem atribuição de patrulhamento fardado de rua.

Itália: Modelo de Atuação Nacional Concorrente

●              Polizia di Stato (Polícia Civil): Atuação em todo o país, com foco e presença massiva nas cidades e capitais. Executa patrulhamento de emergência (Squadra Volante), investigação judiciária (Squadra Mobile), além de divisões para rodovias, ferrovias e estrangeiros.

●              Arma dei Carabinieri (Polícia Militarizada / Gendarmaria): Presença nacional com atuação primária nas pequenas comunas e zonas rurais. Atua no policiamento ostensivo, ordem pública, investigação e defesa.

●              Guardia di Finanza (Polícia Militarizada Financeira): Força especializada de âmbito nacional focada em crimes econômicos, sonegadores, lavagem de dinheiro e fiscalização aduaneira.

França: Divisão Geográfica Rígida entre Urbano e Rural

●              Police Nationale (Polícia Civil): Jurisdição restrita às cidades e grandes centros urbanos (comunas com população superior a 20.000 habitantes). Responsável pelo patrulhamento urbano, segurança pública e investigação criminal.

●              Gendarmerie Nationale (Polícia Militarizada): Jurisdição nas zonas rurais, vilas,

periferias (população inferior a 20.000 habitantes) e rodovias. Atua na patrulha rural, trânsito, investigação e missões militares de defesa.

Espanha: Divisão Geográfica por Centros Urbanos

●              Cuerpo Nacional de Policía - CNP (Polícia Civil): Jurisdição nas capitais de província e grandes núcleos urbanos. Executa segurança urbana, investigação judiciária e emissão de documentos oficiais (DNI e passaportes).

●              Guardia Civil (Polícia Militarizada): Atuação nas zonas rurais, vilas, área litorânea e rodovias. Executa segurança rural, investigação criminal, fiscalização de trânsito e proteção ambiental.

Portugal: Territorialidade, Ciclo Completo e Especialização Investigativa

●              Polícia de Segurança Pública (PSP - Polícia Civil): Jurisdição nas grandes cidades e áreas metropolitanas. Executa o ciclo completo de polícia em sua área de atuação, sendo responsável pelo patrulhamento urbano, segurança pública, trânsito e pela investigação criminal dos delitos de baixa e média complexidade.

●              Guarda Nacional Republicana (GNR - Polícia Militarizada): Jurisdição em pequenas cidades, zonas rurais e rodovias (abrangendo 94% do território nacional). Executa o ciclo completo de polícia no meio rural e viário, realizando patrulha, fiscalização de trânsito, proteção ambiental, prevenção geral e investigação criminal dos delitos comuns ocorridos em sua área.

●              Polícia Judiciária (PJ - Polícia Civil Especializada): Atuação em todo o território nacional dedicada exclusivamente à investigação criminal e inteligência de alta complexidade (homicídios, corrupção, crime organizado, tráfico e terrorismo). Trata-se de uma força civil especializada de investigação nacional, sem atribuição de patrulhamento fardado de rotina. Também executa o ciclo completo de polícia.

2.   APROFUNDAMENTO DOS SISTEMAS NACIONAIS

A.   Alemanha: Um Sistema Policial Civil com Competências Abrangentes

A Alemanha possui 16 polícias estaduais independentes (Landespolizeien). Além delas, existem no âmbito federal a Bundespolizei e o Bundeskriminalamt (BKA). Diferentemente de um sistema em que o policiamento ostensivo e a investigação criminal são atribuídos a polícias institucionalmente distintas, as polícias alemãs reúnem essas funções dentro de suas respectivas competências.

1.   As Polícias Estaduais (Landespolizei)

Cada um dos 16 estados federados possui sua própria Landespolizei. Dentro dela existem diferentes áreas e unidades policiais, mas todas pertencem à mesma instituição estadual.

●              Schutzpolizei (Prevenção, atendimento e investigação de crimes cotidianos): A Schutzpolizei (SchuPo) é o serviço policial uniformizado. Suas funções não se limitam à prevenção, presença policial e patrulhamento. Ela atua tanto preventivamente quanto repressivamente e realiza investigações criminais de menor e média complexidade. Em casos como lesão corporal, injúria, dano, furto simples ou crimes de trânsito, a SchuPo registra a ocorrência e realiza ela própria todas as investigações necessárias até o encerramento. Em unidades menores, os próprios policiais que atenderam a ocorrência conduzem o procedimento; em unidades maiores, a investigação é assumida por policiais da própria SchuPo dedicados ao trabalho investigativo interno.

●              Kriminalpolizei (Investigação exclusiva de crimes graves e complexos): A Kriminalpolizei (Kripo) atua exclusivamente na investigação criminal especializada e de alta complexidade (homicídios, crime organizado, grandes fraudes, crimes sexuais e de alta tecnologia). A Kripo não é uma polícia independente nem superior à SchuPo, mas uma divisão especializada dentro da mesma Landespolizei. A transição de um procedimento da SchuPo para a Kripo ocorre apenas quando a infração exige conhecimento especializado ou atinge determinado grau de gravidade.

2.   A Polícia Federal (Bundespolizei)

A Bundespolizei é a polícia federal civil encarregada da proteção das fronteiras terrestres, marítimas e aéreas, instalações e transportes ferroviários, segurança da aviação e outras atribuições marítimas e específicas definidas em lei. Dentro de sua esfera de competência, exerce funções preventivas, repressivas e investigativas. Caso se depare com uma ocorrência de competência da polícia estadual, adota as medidas de urgência e transfere o procedimento sem entraves burocráticos.

3.   O Departamento Federal de Polícia Criminal (Bundeskriminalamt - BKA)

O BKA atua como autoridade central de polícia criminal da Federação. Suas funções concentram-se na investigação criminal federal, combate ao crime organizado e ao terrorismo, análise criminal, inteligência policial e cooperação internacional, sem exercer policiamento geral de rua.

4.   Estrutura de Carreiras e Progressão

As polícias alemãs são civilmente organizadas e estruturadas em diferentes níveis de carreira:

●              Mittlerer Dienst (Serviço Intermediário): Nível de ingresso operacional ainda existente na Bundespolizei e em 10 dos 16 estados federados.

●              Gehobener Dienst (Serviço Superior/Executivo): Nível de ingresso e progressão para funções operacionais e de comando intermediário.

●              Höherer Dienst (Serviço Superior de Direção): Nível correspondente às funções superiores de direção e comando. O acesso ocorre predominantemente por progressão interna a partir do Gehobener Dienst, mediante processo seletivo, avaliação de desempenho e qualificação acadêmica.

B.   Itália: Polizia di Stato e a Gestão de Investigações Paralelas

A Polizia di Stato é um corpo civil armado, desmilitarizado pela Lei 121 /1981 e subordinado ao Ministero dell'Interno.

1.   Estrutura Territorial e Operacional

Em cada uma das 107 províncias italianas existe uma Questura, chefiada pelo Questore, descentralizada em Com mis sariati di Pub blica Sicurez za. No âmbito operacional, a Squadra Volante realiza o patrulhamento ostensivo e de emergência, enquanto a Squadra Mobile dedica-se exclusivamente à investigação criminal judiciária. Unifica ainda especialidades como a Polizia Stradale(rodovias), Polizia Ferroviaria(ferrovias) e Polizia di Frontiera(fronteiras e migração).

2.   Coordenação Interinstitucional e o Sistema SDI

Diante da coexistência com a Arma dei Carabinieri e a Guardia di Finanza, o sistema italiano previne conflitos de atribuição e duplicação de investigações por meio de dois fundamentos:

●             Sistema di Indagine (SDI): Banco de dados centralizado gerido pelo Centro de Processamento de Dados do Departamento de Segurança Pública. Qualquer força policial é obrigada por lei a cadastrar imediatamente a notizia di reato (notícia do crime), suspeitos e diligências no SDI. O sistema acusa automaticamente se outra instituição já possui inquérito aberto sobre os mesmos alvos.

●          Centralidade do Pubblico Ministero (Promotor de Justiça): Nos termos do Código de Processo Penal italiano, o Promotor de Justiça é o titular exclusivo da investigação preliminar e comanda a Polícia Judiciária. Havendo sobreposição de atuações, o Promotor avoca os procedimentos e determina a unificação das investigações sob uma única força ou estabelece equipes mistas de trabalho (Grup pi di Lavoro Interforze).

C.   França: Police Nationale

A Police Nationale é a força policial civil do Estado francês, subordinada ao Ministère de l'Intérieur, responsável pelas áreas urbanas com população superior a 20.000 habitantes.

1.   Organização Interna

A instituição engloba a Direction Nationale dela Sécurité Publique (DNSP - patrulhamento  e  prevenção),  a  Direction Nationale dela Police Judiciaire (DNPJ  - investigação criminal de alta complexidade) e as Compagnies Républicaines de Sécurité (CRS - manutenção da ordem pública).

2.   Carreiras e Mobilidade Vertical

A carreira organiza-se em três categorias: Categoria C (Corps d'encadrement et d'ap plication - Agentes), Categoria B (Corps de com mandement - Oficiais/Capitães) e Categoria A (Corps de conception et de direction- Comissários). Através de mecanismos de promoção interna (Voie d'ac cès profes sion nele), o policial que ingressa no nível de base pode ascender às categorias superiores e, mediante exames internos e qualificação na École Nationale Supérieure dela Police (ENSP), alcançar o cargo de Comissário de Polícia.

D.   Espanha: Cuerpo Nacional de Policía (CNP)

O Cuerpo Nacional de Policía integra a estrutura civil do Ministerio del Interior

espanhol, com atuação nas capitais de província e grandes centros urbanos.

1.   Especialização Interna

A instituição organiza-se em cinco Comissarias Gerais: Seguridad Ciudadana (patrulhamento e prevenção), Policía Judicial (investigação criminal), Extranjería y Fronteras(migração e documentação), Información(inteligência e antiterrorismo) e Policía Científica(perícia forense).

2.   Sistema Integrado de Carreira

A Espanha possui um dos modelos de carreira única mais integrados da Europa. A estrutura divide-se em Escala Básica (Policía), Escala de Subinspeção, Escala Executiva (Inspector) e Escala Superior (Comisario). A legislação garante processos de promoção interna e antiguidade seletiva na Escuela Nacional de Policía, permitindo ao policial de base percorrer toda a hierarquia até as funções superiores de comando.

E.   Portugal: Polícia Judiciária (PJ) e Polícia de Segurança Pública (PSP). Coordenação Interinstitucional, Carreiras e Mitigação de Conflitos de Atribuição.

O modelo de segurança pública de Portugal organiza-se por meio de uma clara delimitação de competências operacionais e territoriais, combinada com a gestão centralizada da investigação pelo Ministério Público. A prevenção de sobreposições investigativas e conflitos de atribuição entre a Polícia de Segurança Pública (PSP), a Guarda Nacional Republicana (GNR) e a Polícia Judiciária (PJ) apoia-se em quatro diretrizes:

1.   A Lei de Organização da Investigação Criminal (LOIC — Lei n.º 49/2008)

A LOIC estabelece uma repartição de competências de investigação criminal com base na gravidade do delito e na especialização:

●      Polícia Judiciária (PJ): Detém a competência reservada para a investigação dos crimes de maior gravidade e complexidade, como homicídio, sequestro, crime organizado, corrupção, tráfico internacional de armas e drogas, terrorismo, crimes financeiros e cibercrime.

●      PSP e GNR: Detém competência para a investigação dos crimes comuns de baixa e média gravidade (furtos, danos, lesões corporais, infrações de trânsito) cometidos dentro das suas respectivas áreas territoriais de atuação.

●      Dever de Comunicação e Transferência: Quando a PSP ou a GNR, no exercício das suas funções de patrulhamento ou atendimento de ocorrências, se deparam com indícios de crimes inseridos na competência reservada da PJ, são obrigadas por lei a fazer a comunicação imediata ao Ministério Público e à PJ, transmitindo o caso sem duplicação de atos.

2.    O Inquérito sob Direção do Ministério Público e a Atuação dos Órgãos de Polícia Criminal (OPC)

Diferente do modelo brasileiro — assente na figura do Inquérito Policial de índole cartorária —, o ordenamento jurídico português prevê a figura do Inquérito (art.º 262.º do Código de Processo Penal Português).

O Inquérito é uma fase processual comunitária e desburocratizada, cuja titularidade e direção pertencem exclusivamente ao Ministério Público. As forças policiais atuam na qualidade de Órgãos de Polícia Criminal (OPC), praticando os atos de investigação por delegação ou sob orientação direta do Procurador da República titular do processo. Havendo qualquer risco de investigações paralelas ou dúvidas sobre qual força deve conduzir determinado procedimento, cabe ao Ministério Público avocar os autos, definir o OPC encarregado ou determinar a constituição de equipes mistas de investigação.

3.   Integração Tecnológica de Informação Policial

O controle de sobreposição de alvos e grupos criminosos é assegurado pelo Sistema de Informação Policial (SIP) e por plataformas integradas de registo de autos mantidas sob a coordenação do Secretariado-Geral do Sistema de Segurança Interna. A inserção obrigatória e imediata de notícias de crime e a identificação de suspeitos num banco de dados unificado gera alertas automáticos caso mais de um Órgão de Polícia Criminal registre diligências sobre as mesmas pessoas ou redes delituosas.

4.   Estrutura de Carreiras e Progressão Interna

A organização das carreiras em Portugal assegura vias formais de valorização profissional e ascensão hierárquica:

●      Polícia de Segurança Pública (PSP): Sua carreira divide-se em Agentes (praças), Chefes (sargentos/subalternos) e Oficiais de Polícia (comando). O sistema garante a reserva de vagas para progressão de praças e chefes ao quadro de oficiais através do ingresso no Instituto Superior de Ciências Policiais e Segurança Interna (ISCPSI).

●      Polícia Judiciária (PJ): Todos os integrantes ingressam na carreira única de investigação como Inspetores (com exigência de licenciatura universitária). A totalidade dos cargos de chefia e direção é preenchida exclusivamente por promoção interna e mérito dos próprios quadros da instituição.

5.   O Exemplo da Distribuição de Competências no Regime de Ciclo Completo

O sistema português ilustra com clareza como um modelo baseado no Ciclo Completo de Polícia pode ser organizado através de uma coexistência eficiente entre forças de competência territorial genérica e um corpo especializado por matéria criminal. Em Portugal, todas as principais forças de segurança realizam o ciclo completo dentro das suas esferas de atribuição:

●              PSP e GNR (Ciclo Completo com Atuação Territorial): Ambas as forças realizam o ciclo completo de polícia nas suas respetivas áreas geográficas (PSP no meio urbano; GNR no meio rural e rodoviário). Isso significa que, para os delitos comuns de baixa e média complexidade ocorridos na sua jurisdição, estas forças não apenas realizam o atendimento inicial e a prevenção (incluindo policiamento de trânsito e emergências), mas conduzem a investigação criminal integral, remetendo o relatório final do Inquérito diretamente ao Ministério Público.

●              PJ (Ciclo Completo com Investigação Especializada): A Polícia Judiciária também realiza o ciclo completo, mas com foco exclusivo na matéria criminal de elevada gravidade e complexidade (como homicídios, crime organizado, tráfico, terrorismo e corrupção). Trata-se de um corpo civil especializado que não executa patrulhamento ostensivo de rotina nem atende chamadas de emergência geral. A sua atuação inicia-se a partir da notícia do crime ou por determinação do Ministério Público, e a PJ conduz todo o processo investigativo e de recolha de prova pericial e de inteligência até à sua conclusão, exercendo assim o ciclo completo na sua área de especialidade.

3.   SÍNTESE E CONCLUSÕES PARA O DEBATE NO BRASIL

A análise comparada da organização policial civil na Europa indica três princípios fundamentais para o debate sobre a reforma e modernização da segurança pública no Brasil:

1.     Ciclo Completo: Na maioria dos países analisados, a polícia civil realiza o ciclo completo de polícia responsável desde o início pelo atendimento de uma ocorrência e investigação até a sua finalização. Esse arranjo evita a duplicação de estruturas, otimiza o uso de recursos públicos e elimina a perda de informações que ocorre na transição entre instituições distintas.

2.     Acesso aos Cargos de Comando e Direção: As legislações europeias priorizam sistemas de carreira com vias de acesso interno, permitindo que os profissionais que ingressam nos cargos operacionais alcancem postos de comando e direção mediante avaliação de mérito, tempo de serviço e aperfeiçoamento acadêmico.

3.     Coordenação por Critério Territorial e Tecnológico: A coexistência de diferentes forças policiais é gerida por divisões geográficas claras (zonas urbanas versus zonas rurais) ou por sistemas tecnológicos de informação integrados com controle direto do Ministério Público, prevenindo conflitos de atribuição e sobreposição investigativa.